مصوبه هیئت وزیران برای اجرای آیین‌نامه اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران هفته گذشته تصویب شد، مصوبه‌ای که به‌دلیل اعلام نشدن جزئیات آن با واکنشهای متعدد نخبگان نفتی همراه شد. اما این مصوبه چیست؟

مصوبه هیئت وزیران برای اجرای آیین‌نامه اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران هفته گذشته تصویب شد، مصوبه‌ای که به‌دلیل اعلام نشدن جزئیات آن با واکنشهای متعدد نخبگان نفتی همراه شد. اما این مصوبه چیست؟
به گزارش اخبار نفت، در جزء (1) بند (ص) تبصره (1) قانون بودجه سال 1401 کل کشور آمده است: «دولت مکلف است در راستای اصلاح ساختار بودجه، رابطه مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت را اصلاح نموده و اقدام لازم را برای عقد قرارداد به تفکیک میدان، مخزن نفت و گاز و در چهارچوب شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفتی و گازی مصوب هیئت وزیران به عمل آورد.» اما ...
1- بند «ص» تبصره یک قانون بودجه سال ۱۴۰۱ در واقع تکرار بند «ل» تبصره یک قانون بودجه سال 1400 است. وزارت نفت در خردادماه 1400 بنابر تکلیفی که بند «ل» برعهده آن گذاشت، آیین‌نامه اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران را تنظیم و متن آن را برای طی مراحل قانونی به هیئت وزیران ارسال کرد. با توجه به ملاحظات هیئت وزیران دولت حسن روحانی (رئیس جمهوری دولت یازدهم و دوزادهم) در نیمه نخست سال 1400 این آیین‌نامه به تصویب نرسید و در ادامه دولت ابراهیم رئیسی نیز همان مسیر دولت قبل را ادامه داد و طی نامه‌ای به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد که بنابر ملاحظاتی، دولت سیزدهم نیز این آیین‌نامه را به همراه چند آیین‌نامه تکلیفی دیگر تصویب نخواهد کرد.
2-در متن لایحه بودجه سال 1401 به عنوان نخستین لایحه بودجه دولت سیزدهم که به مجلس ارائه شد نیز خبری از اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران نبود و دولت برنامه‌ای برای این موضوع نداشت. نمایندگان اما در مدت زمان بررسی این لایحه، اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران را در قالب بند (ص) تبصره (1) گنجاندند و تنظیم آیین‌نامه این رابطه به وزارت نفت تکلیف شد. وزارت نفت دولت سیزدهم هم همسو با این موضوع متن تنظیم‌ و ارسال شده‌ی دولت گذشته در خرداد ۱۴۰۰ را با کمترین تغییرات برای تصویب به هیئت وزیران فرستادند. در واقع وزارت نفت دولت سیزدهم در فضای همراهی هیئت وزیران و بر اساس متنی از قبل آماده شده، آیین نامه اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران را به تصویب هیئت وزیران رساند.
3- در کنار متن آیین‌نامه، بر اساس جزء «۲« بند «ص» تبصره ۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۱، شرکت ملی نفت ایران مکلف است جزئیات سهم (دستمزد) خود از تولید نفت و گاز را که بر اساس رابطه‌ی مالی تعریف شده جدید به تصویب شورای اقتصاد  برساند. در متن آیین‌نامه نیز به شورای اقتصاد یک ماه فرصت داده‌اند که متن پیشنهادی وزارت نفت را به تصویب برساند که به احتمال بسیار زیاد این کار انجام خواهد شد. در این مورد نیز وزارت نفت دولت سیزدهم چندان متحمل زحمت جدیدی نشده و متن قبلی با برخی اصلاحات جزیی برای تصویب‌خواهی  ارسال شده است. لذا تنها بخشی که با اطمینان می‌توان به دولت جدید نسبت داد این است که بدون حاشیه تصویب این آیین‌نامه را تسهیل کرده است. البته پایبندی به نظرات کارشناسی در تغییر دولت‌ها، امری قابل ستایش است اما کسب امتیاز از کشته‌ی دیگران، بعید است که در چشم اهل نظر خوار جلوه نکند.
4- «اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران سبب شفافیت بیشتر می‌شود.» آیا اینگونه است؟ متأسفانه این جمله این روزها از سوی برخی نمایندگان مجلس فراوان شنیده می‌شود و دیگران هم آن را تکرار می‌کنند. اما دقت در جزئیات رابطه‌ی مالی فعلی و آتی شرکت نفت و دولت  نشان می‌دهد که این جمله چندان معتبر نیست. رابطه دولت و نفت در تمام سال‌هایی که قانون بودجه بر کشور حاکم بوده است، رابطه‌ای شفاف اما پیچیده بوده است. افرادی که اهل فن نیستند از این پیچیدگی سر در نمی‌آورند و بنابراین فکر می‌کنند این رابطه‌ای غیرشفاف است؛ دیوان محاسبات سالانه بر اساس همین رابطه‌ی  غیرشفاف، گزارش تفریغ بودجه را اعلام می‌کند، کارگروهی متشکل از وزارت نفت، سازمان برنامه و بودجه  و وزارت اقتصاد بر اساس همین رابطه‌ی مثلا غیرشفاف نحوه تسهیم درآمدها را مهر تأیید می‌زند، سازمان حسابرسی کل کشور صورت مالی شرکت ملی نفت ایران را سالانه بر اساس همین رابطه‌ی مالی حسابرسی می‌کند و در جداول و پیوست قانون بودجه سنواتی نیز سهم شرکت ملی نفت ایران  از درآمدهای نفتی بر اساس همین رابطه‌ی مالی تا ریال آخر عنوان می‌شود. بنابراین اینکه می‌گویند این رابطه شفاف نیست، ناشی از عدم درک پیچیدگی است، در واقع باید گفت شفاف است، اما ساده نیست. قرار هم نیست ساده باشد. مگر بقیه قانون بودجه سنواتی برای غیر اهل فن ساده است؟! آیا می‌توان گفت که قانون بودجه نیز شفاف نیست؟ در رابطه‌ی مالی جدید پیشنهادی مجلس نیز این پیچیدگی همچنان حفظ شده است، بنابراین توصیف اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران با عناوینی همچون شفافیت وصف  قابل اعتنایی نمی‌تواند باشد.
5- تغییر نگاه به شرکت ملی نفت ایران را باید مهمترین نکته در طرح پیشنهای مجلس در زمینه اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران دانست.، شرکت ملی نفت ایران در این طرح در واقع به‌عنوان پیمانکار بزرگ دولت در تولید نفت و گاز لحاظ شده است در حالی‌که در رابطه‌ی مالی پیشین، شرکت ملی نفت ایران شریک حاکمیت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان صاحب منابع نفتی در عواید حاصل از استخراج منابع نفتی بود؛ در واقع رابطه‌ی پیشین را می‌توانیم یک روش مشارکتی بدانیم. شرکت ملی نفت ایران مطابق آن رابطه و هر روش مشارکتی دیگری هم در سود شریک می‌بود و هم ضرر. یعنی در دوره‌هایی که درآمدهای نفتی پایین بود شرکت ملی نفت ایران فارغ از اینکه چقدر درآمد داشت درآمد کمتری حاصل می‌کرد و در دوره فراوانی طبیعتا سهم خود را به‌عنوان شریک برمی‌داشت و ممکن بود این سهم نسبت به هزینه آن دوره بیشتر بوده باشد  باید پرسید آیا این مدل، مدل بهینه‌ای بوده است یا خیر؟!
6- این مدل دارای مزایا و معایبی بود. معایب: دولت در دوره فراوانی عواید حاصل از فروش نفت احساس می‌کرد شرکت ملی نفت ایران به‌عنوان شریکی که صاحب منابع نیست و صرفا کارگزار (شریک) است درآمد زیادی کسب کرده است و در دوره افول عواید هم شرکت ملی نفت ایران دائما به دلیل اینکه از عهده هزینه‌هایش بر نمی‌آید، شاکی بود؛ یعنی نوسان درآمدها موضوعی بود که گاهی شرکت ملی نفت ایران را آزار می‌داد و گاهی دولت را. اما چه کار می‌شد انجام داد؟ شاید یک راهِ، حل این مشکل، آن‌طور که در مطالعات انجام شده از سوی شرکت ملی نفت ایران در سال‌های گذشته نیز ردپای آن را می‌توان پیدا کرد، تشکیل یک صندوق ثبات‌ساز درآمدهای نفتی برای توسعه نفت بود. این مسأله‌ای است که درباره وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی هم صدق می‌کند. وقتی بودجه دولت به نفت وابسته است در دوره‌های فراوانی نعمت،  زیادی خرج می‌کند و در دوره کمبود با مشکل مواجه می‎شود. بنابراین برای حل این مسأله صندوق ذخیره ارزی شکل گرفت. مزایا:  دولت و شرکت ملی نفت ایران در این روش دارای انگیزه همراستا بودند، یعنی شرکت ملی نفت ایران احساس می‌کرد که هر چقدر کار کند در عواید شریک است بنابراین انگیزه کافی برای تلاش در جهت افزایش عواید داشت.
7- در روش جدید شرکت ملی نفت ایران در چهارچوب قرارداد موضوع این مصوبه از کلیه درآمدهای نفت و گاز تنها دستمزد تعیین شده‌ای را به ازای هر بشکه نفت و هر مترمکعب گاز تولیدی دریافت می‌کند.  این دستمزد نمی‌تواند از ۱۴.۵ درصد ارزش کل تولیدات نیز بیشتر شود. در واقع شرکت ملی نفت ایران در این روش به‌ یک پیمانکار تبدیل می‌شود که بابت این فعالیت‌ها فارغ از اینکه عواید حاصل از فروش نفت چقدر باشد دستمزد دریافت می‌کند. نگرانی شرکت ملی نفت ایران در روش جدید این است که در دوره افول درآمدها ممکن است دولت پایبند به این پرداخت دستمزد نماند. در واقع هیچ ضمانت اجرایی برای عدم پایبندی دولت به این قاعده وجود ندارد و در دوره فراوانی درآمدها نیز که از قضا شامل امسال (1401)  نیز می‌شود با توجه به اینکه شرکت ملی نفت ایران دستمزد بگیر است، صرفاً رقم دستمزد پرداخت می‌شود و شرکت ملی نفت ایران شراکتی در وفور درآمدهای نفتی ندارد. مهمتر اینکه از منظر برند یک شرکت نفتی بزرگ در جهان، نقش شرکت ملی نفت ایران به یک شرکت خدماتی (Service contract) تنزل پیدا کرده است.
8- اگر  بند «ل» و بند «ص»  قانون بودجه سال 1400 و 1401 را با دقت بیشتری مطالعه کنیم متوجه جزئی می‌شویم که بر مبنای آن وزارت نفت باید به جهت ساختاری و بودجه‌ای از شرکت ملی نفت ایران جدا شود.  موضوعی که به دلیل مقاومت احتمالی کارکنان وزارت نفت که در حال حاضر کارکنان شرکت ملی نفت ایران هستند، اثری از اجرای آن را در متن مصوبه دولت نمی‌یابیم. از قضا، این بخش  طرح مجلس، از اهمیت بالایی برخوردار بود چون استقلال مالی و ساختاری وزارت نفت بر حاکمیت بر منابع به‌عنوان نماینده حاکمیت بر نظارت،  راهبری،  مدیریت و سیاستگذاری منابع نفت و گاز را به دنبال می‌داشت موضوعی که گویا در مصوبه هیئت وزیران  و مصوبه شورای اقتصاد برآن چشم پوشیده‌اند.
9- نکته پایانی؛ از طنزهای تصویب چنین پیچش مهمی در روابط مالی بزرگترین شرکت دولتی با حاکمیت در مجلس این است که آن را در قانون بودجه که قانونی یک ساله است، به تصویب رسانده‌اند. بر این اساس اعتبار آیین‌نامه مصوب دولت تنها یکسال است و تنها در صورتی تمدید می‌شود که یا در قانون بودجه سال آینده نیز با تکرار این بند مواجه باشیم و یا موضوع از طریق یک لایحه دولت یا طرح مجلس به قانونی دائمی تبدیل شود.